Region Hannover: Zur Leistungsbeschreibung in 3 Wochen statt 3 Monaten
1. Systemwechsel im kommunalen Vergaberecht
Seit dem 01.01.2026 ist für Kommunen in NRW die Anwendungspflicht der Unterschwellenvergabeverordnung (UVgO) sowie des 1. Abschnitts der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) entfallen.
1.1 § 75a der Gemeindeordnung (GO) NRW
An die Stelle von UVgO und VOB/A tritt der neu geschaffene § 75a der Gemeindeordnung (GO) NRW. Danach gilt:
- Kommunen müssen öffentliche Aufträge wirtschaftlich, effizient und sparsam sowie unter Beachtung der Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz gestalten (§ 75a Abs. 1 GO NRW)
- Regelungen, die Vergaben einschränken, dürfen Kommunen nur per Satzungsbeschluss erlassen.
Die kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen stellen den Kommunen eine Mustersatzung zur Verfügung. Es gibt die Möglichkeit, die zur Verfügung gestellte Mustersatzung oder eigene Satzungen zu erlassen.
Kommunen haben zudem gemäß § 75a Abs. 2 GO NRW die Möglichkeit ganz auf den Erlass einer Satzung zur Regelung der Vergabe von Aufträgen unterhalb der EU-Schwellenwerte zu verzichten.
1.2 Ziele des Gesetzgebers
Das Ziel des Systemwechsels in NRW ist klar adressiert: Entbürokratisierung und Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung.
Ob insbesondere das Ziel der Entbürokratisierung erreicht werden kann, wird die Zukunft zeigen. Das Mehr an Freiheit geht einher mit einer höheren Begründungsdichte und gezielter eigenverantwortlicher Risikosteuerung. Generalklauseln und Ermessensspielräume bedeuten in aller Regel einen deutlich erhöhten Aufwand für den öffentlichen Auftraggeber. Denn die Rechtmäßigkeit liegt hier nicht im Ergebnis, sondern in einem umfänglich dokumentierten und strikten Regeln unterworfenen Abwägungsvorgang.
2. Die Mustersatzung
Die Mustersatzung der kommunalen Spitzenverbände ist schlank (15 Paragraphen) gehalten. Die Definitionen der Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge folgen unmittelbar der Systematik von UVgO und VOB/A.
Die Inhalte im Überblick:
- Eingrenzung des Geltungsbereichs: Eigenbetriebe und kommunalbeherrschte juristische Personen sind ausdrücklich ausgenommen.
- Verfahrenswahl: frei wählbar; Verhandlungen sind in jedem Verfahren zulässig.
- Nachforderungen: fehlende Angaben in Angeboten können unproblematisch nachgefordert werden.
- Vertragsänderungen: nachträglich möglich.
- Wertgrenzen für Direktaufträge: bestehen weiterhin, werden aber von jeder Kommune selbst festgelegt (keine landesweite Vorgabe mehr).
Der Kern der Änderung liegt in der Verfahrenswahl, die nun frei getroffen werden kann; in jedem Verfahren sind Verhandlungen zulässig. Fehlende Angaben in Angeboten können unproblematisch nachgefordert werden, und Vertragsänderungen sind auch nachträglich möglich.
Einordnung: Die Mustersatzung bewahrt vertraute Sprache und Struktur, ersetzt aber die bisherigen verbindlichen Detailvorgaben durch Generalklauseln und Ermessensspielräume.
3. Satzungsverzicht: Praxisfall Köln
Die Stadt Köln hat von der Möglichkeit des § 75a Abs. 2 GO NRW Gebrauch gemacht und auf den Erlass einer Satzung verzichtet.
Nach öffentlich bekannt gewordenen Informationen sind vor dem Landgericht Köln grundsätzliche Rechtsfragen zu Transparenz und Gleichbehandlung im satzungsfreien Unterschwellenbereich anhängig. Der Fall zeigt exemplarisch, welche rechtlichen Unsicherheiten ein vollständiger Satzungsverzicht auslösen kann.
Eine Rechtsanwaltsgesellschaft hat vor dem Landgericht Köln Klage gegen die Stadt Köln erhoben. Im Kern geht es um die Frage, ob und in welchem Umfang öffentliche Auftraggeber bei der Vergabe von Anwaltsleistungen bis zu einem Nettoauftragswert von 750.000 Euro verpflichtet sind, vorab abstrakt bestimmte Verfahren und Kriterien festzulegen und bekannt zu geben.
Der umfassende Regelungsverzicht der Stadt Köln wird von der Klägerin als verfassungswidrig eingestuft. Sie verlangt Auskunft über das Verfahren und die Kriterien der Vergabe von entsprechenden Anwaltsleistungen. Darüber hinaus wird die Unterlassung von Vergaben ohne vorherige Bekanntgabe der geltenden Maßstäbe begehrt. Es solle zudem festgestellt werden, dass bei bestehender Beschaffungsabsicht eine Bindung an die zuvor bekannt zu machenden Verfahrensregeln besteht. Unterbleibt eine solche Bekanntgabe, sollen Schadensersatzansprüche in Betracht kommen.
Ob die Klage Aussicht auf Erfolg hat, bleibt abzuwarten. Sie führt aber die Risiken der neuen kommunalen Handlungsfreiheit deutlich vor Augen.
4. Grenzen der Handlungsfreiheit: Vergaberechtliche Grundsätze
Die neue kommunale Handlungsfreiheit ist kein rechtsfreier Raum. Auch wenn § 75a GO NRW den Kommunen deutlich mehr Gestaltungsspielraum eröffnet, bleibt die Auftragsvergabe weiterhin an verbindliche rechtliche Maßstäbe gebunden.
§ 75a GO NRW benennt dabei ausdrücklich, was ohnehin nicht zur Disposition steht: Die vergaberechtlichen Grundsätze bleiben zu beachten. Sie wurzeln überwiegend im Unionsrecht und im Haushaltsrecht. UVgO und VOB/A waren insoweit vor allem Konkretisierungen dieser Grundsätze; viele der bisher bekannten Prüfungsschritte verschwinden daher nicht vollständig, sondern müssen nun stärker aus den allgemeinen Vorgaben hergeleitet und dokumentiert werden.
Hinzu kommen fortgeltende landesrechtliche Bindungen. Vertragsbedingungen nach dem Tariftreue- und Vergabegesetz NRW (TVgG NRW) sind ab einem Auftragswert von 25.000 Euro weiterhin anzuwenden. Nach dem Korruptionsbekämpfungsgesetz NRW gilt für Beschaffungen ab 500 Euro zudem unverändert das Vieraugenprinzip.
Die neue Freiheit verlagert den Schwerpunkt weg von starren Verfahrensvorgaben hin zu einer stärker eigenverantwortlichen Begründungs- und Dokumentationspflicht. Besonders deutlich wird das an den folgenden Punkten:
4.1 Haushaltsrecht
Die Vergabe öffentlicher Aufträge hat wirtschaftlich, effizient und sparsam zu erfolgen. Ausgangspunkt hierfür ist das Haushaltsrecht.
Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bilden das Fundament jeder finanzwirksamen Verwaltungsentscheidung. Sie sind in § 6 Abs. 1 HGrG verankert und in § 7 BHO sowie in den Landeshaushaltsordnungen (für NRW: § 7 LHO NRW) konkretisiert. Sparsamkeit steht dabei für das Minimalprinzip, während Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinne die günstigste Zweck-Mittel-Relation und damit das optimale Verhältnis von Aufwand und Nutzen verlangt. Praktisch abgesichert wird dieses Gebot durch die Pflicht zu dokumentierten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nach § 7 Abs. 2 LHO, die zugleich den Prüfungsmaßstab der Rechnungshöfe bilden.
Aus diesem haushaltsrechtlichen Maßstab folgt unmittelbar die Frage, ob die ausgewählte Leistung überhaupt zuverlässig und ordnungsgemäß erbracht werden kann. Wirtschaftlich ist eine Vergabe nicht allein dann, wenn der Preis niedrig erscheint; sie setzt auch voraus, dass der Auftragnehmer fachkundig und leistungsfähig ist.
Eignung des Auftragnehmers
Die Eignungsprüfung bleibt ein wichtiger Bestandteil des Beschaffungsvorgangs. Allerdings ergeben sich ohne die Geltung von UVgO und VOB/A praktische Probleme in Bezug auf den möglicherweise notwendigen „Ausschluss" eines möglichen Auftragnehmers.
In UVgO und VOB/A finden sich die Brückennormen zu §§ 123, 124 GWB und auch die Mustersatzung schlägt die Brücke zu §§ 123, 124 GWB; der Ausschluss erfordert damit keinen erhöhten Begründungsaufwand. Das bedeutet: Ist die fehlende Eignung festgestellt, ist die Rechtsfolge klar: Das Angebot des ausgeschlossenen Bieters wird nicht berücksichtigt.
Ohne Satzung lässt sich ein Ausschluss nur noch unmittelbar auf § 75a Abs. 1 GO NRW und den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz stützen. Soll ein Angebot wegen fehlender Eignung nicht berücksichtigt werden, muss die Prognose der fehlenden Eignung im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vergabeentscheidung getroffen werden. Das ist in der Praxis deutlich aufwendiger.
Ob ein Ausschluss wegen fehlender Eignung zusätzlich voraussetzt, dass die Eignungskriterien ex ante bekannt gemacht wurden, ist im satzungsfreien Bereich nicht abschließend geklärt. Vieles spricht dafür. Die vorherige Festlegung und Bekanntgabe von Maßstäben ist gerade Gegenstand des anhängigen Verfahrens gegen die Stadt Köln. Bis zu einer Klärung empfiehlt sich die vorsorgliche Ex-ante-Bekanntmachung.
Wirtschaftlichstes Angebot
Für das wirtschaftlichste Angebot ist wie bisher das Preis-Leistungs-Verhältnis entscheidend. Bei der Mustersatzung knüpft die Zuschlagsermittlung an die bekannten Vorgaben an: Der Zuschlag erfolgt auf das wirtschaftlichste Angebot (§ 9 Abs. 4); Qualität, Nachhaltigkeit, Zweckmäßigkeit und Preis werden ausdrücklich genannt. Das folgt in weiten Teilen der Systematik der UVgO.
Entscheidende Lücken bleiben indes: Gewichtungssystematik, Kostenbewertung, Bekanntmachung sowie Bestimmtheits- und Willkürverbot werden in der Mustersatzung nicht genannt.
Ohne Satzung ist das „wirtschaftlichste Angebot" nur noch Ausdruck des Wirtschaftlichkeitsgebots in Kombination mit den Grundsätzen von Gleichbehandlung und Transparenz sowie dem aus Art. 3 GG folgenden Willkürverbot. Die Kommune hat eine Wirtschaftlichkeitsentscheidung im pflichtgemäßen Ermessen zu treffen und ist dabei an die genannten Grundsätze gebunden.
Wettbewerbsregister
Die Abfragepflicht gilt gemäß § 6 Abs. 1 WRegG weiterhin ab 50.000 Euro netto. Was nun jedoch fehlt, ist der Automatismus der Rechtsfolge „Ausschluss".
Registertreffer sind anhand einer dokumentierten Einzelfall- und Prognoseentscheidung am Maßstab des § 75a Abs. 1 GO NRW zu bewerten. Der Begründungsaufwand steigt auch hier merklich, denn eine schematische Ablehnung allein aufgrund des Eintrags ohne entsprechende Abwägung verbietet sich.
Ähnlich verhält es sich bei der Selbstreinigung: § 125 GWB ist nicht mehr automatisch anwendbar, muss jedoch in der Abwägung berücksichtigt werden.
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4.2 Unionsrecht
Das Unionsrecht prägt die vergaberechtlichen Grundsätze auf zwei Ebenen. Oberhalb der EU-Schwellenwerte sind die tragenden Prinzipien sekundärrechtlich determiniert: Art. 18 der Richtlinie 2014/24/EU verpflichtet die öffentlichen Auftraggeber ausdrücklich auf Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung, Transparenz und Verhältnismäßigkeit. Der deutsche Gesetzgeber hat diese Vorgaben in § 97 GWB umgesetzt.
Unterhalb der Schwellenwerte endet der Anwendungsbereich der Richtlinien. Hier greift jedoch das EU-Primärrecht: Aus den Grundfreiheiten sowie dem allgemeinen Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV hat der EuGH bereits in seiner Leitentscheidung Telaustria (Urt. v. 7.12.2000 – C-324/98) ein eigenständiges Transparenz- und Gleichbehandlungsgebot abgeleitet, das auch außerhalb des Richtlinienanwendungsbereichs gilt, sofern der Auftrag ein grenzüberschreitendes Interesse aufweist (Binnenmarktrelevanz).
Ergänzend konkretisiert die Mitteilung der Kommission zu Auftragsvergaben unterhalb der Schwellenwerte (ABl. C 179/2 v. 1.8.2006) diese primärrechtliche Linie. Für die kommunale Beschaffungspraxis bedeutet das: Wer sich im Unterschwellenbereich allein am nationalen Haushaltsrecht orientiert, verkennt, dass bei binnenmarktrelevanten Aufträgen unmittelbar das europäische Primärrecht die Verfahrensanforderungen mitbestimmt.
Binnenmarktrelevanz
Weist ein öffentlicher Auftrag ein eindeutiges grenzüberschreitendes Interesse auf, greifen die Grundfreiheiten und die daraus abgeleiteten Grundsätze der Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz unmittelbar.
Die Auftragsvergabe muss daher im Einklang mit den Vorschriften und Grundsätzen des EG-Vertrags erfolgen, um allen interessierten Wirtschaftsteilnehmern faire Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten.
Dies lässt sich in der Praxis, nach Empfehlung der EU-Kommission, am besten wie folgt erreichen:
- Diskriminierungsfreie Beschreibung des Auftragsgegenstands – Grundsatz der Produktneutralität
- Angemessene Fristen
- Transparenter und objektiver Ansatz
Alle Teilnehmenden müssen sich im Voraus über die geltenden Verfahrensregeln informieren können und die Gewissheit haben, dass diese Regeln für alle gleichermaßen gelten.
Einsatz von Fördermitteln
Beim Einsatz von Fördermitteln, seien sie national oder durch EU-Mittel (mit)finanziert, wird man mit einem dichten Auflagenregime konfrontiert. Zentrale Bedeutung haben dabei die Allgemeinen Nebenbestimmungen (ANBest). Daraus kann sich die Verpflichtung zur Anwendung des Vergaberechts ergeben.
Bei Aufträgen mit eindeutigem grenzüberschreitendem Interesse gelten die Grundfreiheiten und die daraus abgeleiteten Grundsätze der Transparenz, Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung auch unterhalb der EU-Schwellenwerte. Diese Bindung steht neben und über den ANBest-Wertgrenzen. Die Reformen und die neuen Schwellenwerte haben daran nichts geändert; die Prüfung bleibt eine zwingende Einzelfallentscheidung des öffentlichen Auftraggebers.
EU-Fonds sind der Union zugewiesene Haushaltsmittel, die im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung vollzogen werden. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, sämtliche zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Ein Verstoß gegen Förderauflagen zieht daher regelmäßig finanzielle Rückforderungen nach sich – und das teils in empfindlicher Höhe. Maßstab hierfür sind die Leitlinien der EU-Kommission für die Festsetzung von Finanzkorrekturen bei Vergaberechtsverstößen (Beschluss der Kommission vom 14.05.2019, C(2019) 3452 final), die je nach Schwere gestaffelte pauschale Korrektursätze von 5 %, 10 %, 25 % oder 100 % vorsehen. Im Fall einer nicht veröffentlichten Auftragsbekanntmachung (bzw. einer unbegründeten unmittelbaren Vergabe) beträgt der Korrektursatz 100 %, reduzierbar auf 25 %, wenn die Bekanntmachung mit anderen angemessenen Mitteln erfolgt ist.
4.3 Verfassungsrecht
Auch das Grundgesetz prägt das Vergaberecht, und zwar besonders dort, wo weder das EU-Sekundärrecht noch das förmliche Nachprüfungsverfahren nach §§ 155 ff. GWB greifen, also im Unterschwellenbereich. Zentrale Bedeutung hat hier Art. 3 Abs. 1 GG: Aus dem Gleichbehandlungsgebot folgt eine Selbstbindung der Verwaltung, die dem übergangenen Bieter ein gegen den Staat gerichtetes subjektives Recht vermittelt und damit den entscheidenden Anknüpfungspunkt für den Primärrechtsschutz unterhalb der Schwellenwerte bildet (grundlegend BVerfG, Beschluss vom 13.6.2006 – 1 BvR 1160/03, BVerfGE 116, 135). Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) liefert die verfassungsrechtliche Wurzel für die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und Transparenz.
5. Dokumentation
Mit dem Wegfall von UVgO und VOB/A ist auch die detaillierte Vergabevermerkspflicht des bisherigen Rechts entfallen; die Mustersatzung verlangt nur noch eine fortlaufende Dokumentation in Textform, und wer ganz auf eine Satzung verzichtet, findet auch diese Vorgabe nicht mehr vor.
Aber die Notwendigkeit der Dokumentation steigt, gerade weil die formalen Pflichten schrumpfen. Denn im ermessensgeleiteten Verfahren liegt die Rechtmäßigkeit – wie eingangs ausgeführt – nicht im Ergebnis, sondern im nachvollziehbar dokumentierten Abwägungsvorgang.
6. Dokumentierte Entscheidungen und ein belastbares Risikomanagement
Der Paradigmenwechsel bedeutet nicht: weniger Recht. Er bedeutet vor allem: weniger vorgegebene Verfahrensform bei fortbestehenden materiellen Bindungen. Kommunen erhalten mehr Spielraum bei der Ausgestaltung ihrer Unterschwellenvergaben; die grundlegenden vergabe-, haushalts-, unions- und verfassungsrechtlichen Maßstäbe bleiben jedoch verbindlich.
Die neue Vergabefreiheit ist deshalb kein Freibrief, sondern ein Verantwortungsmodell. Wer auf starre Regeln verzichtet, braucht transparente Maßstäbe, dokumentierte Entscheidungen und ein belastbares Risikomanagement. Die Mustersatzung kann hierfür Orientierung schaffen, Standards sichern und wesentliche Verfahrensgrundlagen vorab transparent festlegen.
Besonders riskant bleibt der vollständige Verzicht auf eine Satzung. Ohne abstrakt vorgegebene Maßstäbe steigt das Risiko uneinheitlicher Entscheidungen, intransparenter Verfahren und rechtlicher Angreifbarkeit erheblich. Für viele Kommunen dürfte daher nicht die Frage entscheidend sein, ob sie maximale Freiheit nutzen können, sondern welche Regeln sie brauchen, um diese Freiheit rechtssicher auszuüben.
Rechtsassessorin und Legal Expert Public Procurement bei GovRadar, mit ausgewiesener Expertise im öffentlichen Vergaberecht und Recht der KI. Zuvor Projektleiterin beim Auftragsberatungszentrum Bayern e.V., Partnerin im Enterprise Europe Network sowie Konzeption und Moderation von Seminaren und Expertenrunden rund ums Vergaberecht. Co-Konzeptionistin des Podcasts »Vergaberecht im Wandel« und ehrenamtliche Beisitzerin der Vergabekammer Südbayern. Herzensthema: Wie die öffentliche Beschaffung digitaler, smarter und zukunftsfähiger wird und welche Rolle KI dabei spielen kann.
